引言
根据人力资源和社会保障部发布的《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》（以下简称“《统计公报》”），2023年度全国就业人员共计74041万人。截至2023年末，全国参加工伤保险的人数达到30174万人，较上一年末增长了1057万人。全国新开工工程建设项目中，工伤保险的参保率达到了99.6%。全年共有137.5万人被认定（视同）为工伤，其中102.5万人被评定为伤残等级。全年共有222万人享受到了工伤保险待遇。
在现代社会，劳动者是推动经济发展的核心力量，而工伤认定则是保障劳动者权益的重要环节。从高楼大厦的办公室到精密仪器的生产车间，每一个劳动者都在各自的岗位上辛勤工作。然而，意外可能随时发生，当事故发生时，工伤认定就成为了他们能否获得合理补偿与救助的关键。这不仅关系到劳动者个人的生活与未来，也对社会的稳定与和谐产生深远的影响。
作为上海市某区人力资源和社会保障局的法律顾问，笔者在处理工伤认定事务时，为该局提供法律咨询、行政复议及诉讼服务。在本文中，笔者将结合自身的职业经验和实际操作，深入剖析工伤认定流程中的关键环节，并对其中的复杂问题和挑战进行阐释。笔者旨在提供实用的视角和建议，以助劳动者或用人单位更深入地理解工伤认定的知识和操作方法，或为工伤认定工作提供有价值的参考。
一、工伤的定义及其构成要素
工伤的认定关键在于准确理解其定义及其构成要素。根据《社会保险法》第三十六条第一款的规定：“职工因工作原因遭受事故伤害或者患职业病，并经过工伤认定的，有权享受工伤保险待遇；若经劳动能力鉴定后确认丧失劳动能力，还可享受伤残待遇。”通过分析这一条款，可以初步确定认定工伤需满足以下三个条件：
受伤者必须是“职工”，即其与用人单位之间存在劳动关系；
职工必须遭受“事故伤害”或“患职业病”，意味着除职业病外，职工因个人疾病导致的伤害不应被认定为工伤；
职工受伤必须是由于“工作原因”，即伤害必须与工作活动直接相关。
《工伤保险条例》第十四条、第十五条明确了工伤或视同工伤的具体情形，具体如下：
（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因遭受事故伤害。
该条款是应用最为广泛、最具代表性的“三工”条款。在用人单位的考勤制度完善的情况下，通常情况下，只要劳动者能初步证明在工作时间和工作场所内因工作原因遭受事故伤害，即可认定为工伤。为了保护劳动者的权益，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条进一步明确，对于劳动者在工作时间和工作场所内遭受伤害且无法提供证据证明非工作原因导致的情形，人民法院应当支持社会保险行政部门作出的工伤认定决定。实际上，该条款将“工作原因”的举证责任转嫁给了用人单位。在现实生活中，劳动者的举证能力往往较弱。而用人单位由于拥有完善的考勤制度和监控设施，其举证能力通常更强。因此，如果用人单位在工伤认定调查过程中无法提供证据证明劳动者所受事故伤害不属于工伤，社会保险行政部门作出的工伤认定决定通常会得到复议机构和法院的支持。当然，为了降低诉讼风险，建议社会保险行政部门在尽可能查明事实的基础上作出认定。
（二）在工作时间前后，于工作场所内从事与工作相关的预备性或收尾性活动时遭受的事故伤害。
在实际操作中，若用人单位缺乏严格的考勤制度，且劳动者的工时并不固定，那么本条款与“三工”条款在适用上的界限可能变得模糊。以笔者经手的一个案例为例，用人单位A公司并未对劳动者B实行考勤管理。某日，A公司通知B需在上午7点前抵达某小区进行设备安装工作。然而，在上午6点，B在搬运安装工作所需设备时不幸被设备倾倒砸伤。由于B的工作时间并不固定，上午6点既可以被视作B的工作时间，也可以看作是B在工作时间前进行的预备性工作时间。无论采取哪种解释，都无法否认B因工作原因遭受事故伤害的事实。
（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责而遭受的暴力等意外伤害。
根据本条款，工伤的认定通常要求劳动者在工作纠纷中受到人为的暴力伤害。例如，若某劳动者因不满领导的管理方式，在工作时间前往领导办公室并施以暴力殴打作为报复，那么领导所受伤害便符合本条款规定。重要的是，暴力行为的直接诱因必须是工作相关的纠纷。笔者曾处理过一个案例，其中高管A（男性）对劳动者B（女性）进行管理，随后B的丈夫C误以为A与B之间有不当关系。尽管A出面澄清了误会，C仍旧心存不满，并与B发生了激烈的争吵。为了报复，C在A的工作时间潜入办公室并将其杀害。在本案中，尽管C的误解起源于A对B的管理行为，但实质上是B与C之间的家庭问题。因此，尽管A在工作时间和场所内遭受了暴力伤害，但并非由于其对B的管理行为，而是由于B与C的家庭矛盾。因此，尽管A不幸遇难，但本案不能被认定为工伤。
（四）患有职业病。
当劳动者因疑似职业病申请工伤认定时，必须提供职业病诊断证明。依据《劳动合同法》和《职业病诊断与鉴定管理办法》，用人单位有责任为接触职业病危害因素的劳动者安排离岗前的职业健康检查。若未进行此项检查，用人单位不得依据《劳动合同法》第四十条（提前通知或支付一个月工资的赔偿）或第四十一条（经济性裁员）的规定解除劳动合同。在完成职业健康检查后，劳动者可依据检查结果向专业机构申请职业病诊断。若对诊断结果有异议，可向鉴定机构申请职业病鉴定。职业病的认定应以职业病诊断或鉴定结果为依据。
在处理案件时，笔者曾遇到一个涉及职业病诊断与劳动关系认定的案例：劳动者A在B公司工作期间，因噪声暴露导致听力下降。职业病诊断和鉴定结果显示A未患有职业病，因此A提出的工伤认定申请未被接受。案件材料显示，A于2017年与B公司终止劳动关系，但未进行离岗前的职业健康检查。随后，劳动仲裁委员会裁决双方应于解除劳动关系次日恢复劳动关系。恢复劳动关系后，B公司为A进行了离岗前的职业健康检查。由于最终的鉴定机构认定A未患有职业病，A对鉴定结果提出异议，认为鉴定机构的结论有误，理由是劳动仲裁委员会裁决双方恢复劳动关系，因此A与B公司之间不存在离岗事实，A对离岗前职业健康检查的真实性持怀疑态度，并申请重新进行职业病诊断和鉴定。
对此，笔者提出以下答辩思路：仲裁委员会裁定恢复劳动关系是为了让A能够获得离岗前职业健康检查的结果，并据此申请职业病诊断。然而，A现在却以仲裁委员会的裁定为由否认离岗前职业健康检查的结果，这颠倒了因果关系。职业病鉴定实行两级鉴定制度，省级鉴定机构的鉴定结果为最终结果。目前，A已经获得了上海市鉴定机构的最终鉴定结果，该结果充分证明了A未患有职业病。
（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明。
例如，劳动者在出差期间因公事受到伤害，或者在执行工作任务时发生意外事故导致下落不明，均符合本条规定.
（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害。
关于“上下班途中”的界定，本条款常常引起争议。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条已经明确将合理路线、时间范围内进行的日常工作生活必需活动，以及往返于非居住地的配偶、父母、子女住所等情形纳入“上下班途中”的范畴。因此，在工伤认定时，应特别关注路线和时间的合理性。例如，若劳动者在规定上班时间之外或下班时间之前，在合理路线上发生交通事故，即便用人单位没有实施考勤制度，或者虽有考勤制度但未严格执行，这种情况亦可被认定为上下班途中。
（七）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡。
关于“48小时之内”的界定，应当明确，计算起始时间应以劳动者首次接受治疗的时间为准，而死亡时间则应依据死亡证明、户籍登记或其他有效身份证明文件上记录的时间。根据《民法典》第十五条规定，若存在其他证据足以推翻上述文件记录的死亡时间，则应以该证据所载明的时间为准。在实际操作中，若“其他证据”能够证明医疗手段已无法阻止劳动者死亡的结果，那么这些证据可被视为符合《民法典》第十五条所指的“其他证据”。
以笔者处理的一起劳动者死亡案件为例，劳动者A在工作时突然晕倒，并于当晚23点被送往医院接受治疗，最终在大约60小时后被正式宣告死亡（根据死亡证明上的时间）。死者家属B在行政诉讼阶段提交了一份器官捐献医学评估报告，该报告显示A在入院后第41小时被诊断为“病情不可逆，当前医疗手段无法避免其死亡”。同时，B提供了相关材料以证明，为了器官捐献，与医院协商后进行了摘除手术。死亡证明上的时间是在器官摘除手术之后。法院在查明事实后，倾向于认为B在行政诉讼阶段补充提交的材料符合《民法典》第十五条所指的“其他证据”。
（八）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害。
例如，劳动者在参与抗洪救灾、火灾救援等活动中受到伤害，均符合本条规定。
（九）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发。
综合法律法规依据及笔者的办案经验，认定工伤的核心在于劳动者所受伤害必须与工作直接相关。在进行认定时，社会保险部门需对相关事实进行详尽调查，确保其行政行为能够得到合理解释。
二、工伤认定程序
在行政复议与行政诉讼的过程中，复议机关与法院不仅要判定行政行为的合理性，还会对其合法性进行审查。特别是在工伤认定案件中，审查的重点将集中在社会保险行政部门在受理案件、进行调查核实、作出认定决定以及送达相关文书的整个程序上。
1、受理
在处理工伤认定申请时，经常遇到的一个问题是申请是否超出了法定时限。根据《工伤保险条例》第十七条的规定，用人单位应在事故伤害发生或职工被诊断、鉴定为职业病之日起30日内提出工伤认定申请。若用人单位未能及时申请，受伤职工或其近亲属、工会组织则有权在上述情形发生之日起1年内提出申请。
劳动者有时会因为与用人单位存在劳动关系争议、人身自由受限等情形，导致无法在1年之内提出工伤认定申请。对此，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条明确指出，如果职工因不可抗力、人身自由受限、用人单位原因、社会保险行政部门登记制度不完善或因申请劳动关系仲裁、提起民事诉讼而未能在1年内提出工伤认定申请，那么因上述原因耽误的时间将不计入工伤认定申请期限。具体操作是将申请期间的总时长减去因上述事由耽误的时长。例如，劳动者A在受伤后的第400天提出工伤认定申请，但在第101天时，A就劳动关系问题提起了劳动仲裁，仲裁委员会在第200天作出了裁决，而A与用人单位均未提起诉讼。在这种情况下，至少应从400天的申请期间中扣除100天。如果扣除后的申请期间仍在1年之内，社会保险机构应当予以受理。
2、调查与认定
在工伤认定的调查与认定过程中，最常见的问题之一是关于工伤认定期限的争议。根据《工伤保险条例》第二十条，社会保险行政部门应在受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定。然而，若工伤认定的作出需依赖于司法机关或相关行政主管部门的结论，则在这些结论得出之前，工伤认定的时限将暂停。
关于时限暂停的具体情形，《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条明确指出，若当事人因劳动关系争议而提出劳动仲裁，工伤认定的时限应暂停。同样，《关于实施<上海市工伤保险实施办法>若干问题处理意见的通知》第六条也规定，当当事人委托专业鉴定机构进行医学鉴定，或社会保险行政部门委托劳动能力鉴定委员会进行医学咨询时，工伤认定的时限同样暂停。除了上述明确规定的暂停情形外，若社会保险行政部门在审理工伤认定过程中要求申请人提供由有权机关出具的相关法律文书，且申请人能提供证据证明有权机关正在处理该事故，这也被视为《工伤保险条例》第二十条所规定的时限暂停情形。
《上海市工伤保险实施条例》第二十一条规定，工伤认定时限的暂停或恢复，区、县人力资源社会保障局应通知相关当事人。此外，与工伤认定申请时限一样，在判断社会保险行政部门作出工伤认定是否超过60日时，应从总时长中扣除时限暂停的时长。因此，为了确保行政行为的合法性并使时限暂停期间明确可考，社会保险行政部门在决定暂停和恢复工伤认定时，应出具相应的文书并依法送达当事人。
3、送达
根据《上海市工伤保险实施条例》第二十一条的规定：“区、县人力资源社会保障局应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，并在作出工伤认定决定之日起10个工作日内将工伤认定决定送达申请工伤认定的从业人员或者其近亲属和该从业人员所在单位。”通常情况下，只要确保在作出决定后及时寄出，一般不会出现送达超期的问题。此外，如果无法通过直接送达或邮寄送达的方式将决定送达当事人，依据《关于实施<上海市工伤保险实施办法>若干问题处理意见的通知》第七条的规定，人社局还可以通过上海市人力资源和社会保障网进行公告送达。
在进行公告送达之前，必须确认是否已经尝试了所有可能的送达方式。笔者在处理案件时曾遇到这样的情形：在送达受理决定时，经办人已经尝试联系了所有已知的用人单位A公司的联系方式，均无法接通，也无法通过邮寄方式将决定送达A公司，因此对A公司进行了公告送达。但在工伤认定调查过程中，经办人又得知了A公司某管理人员B的联系方式。尽管经办人联系了B并就案件事实进行了调查了解，但未向B询问A公司的送达地址。最终，仍然通过公告方式向A公司送达了《认定工伤决定书》。对此，复议机关在复议决定书中明确指出该行为存在程序上的瑕疵。因此，在处理案件的过程中，经办机关应当确保在尝试了所有送达方式之后，再考虑进行公告送达。
三、工伤认定常见疑难问题及处理建议
（一）劳动关系的认定
1、仅在劳动仲裁确认劳动关系的情况下
当劳动者与用人单位之间就是否存在劳动关系发生争议时，劳动者会选择向劳动仲裁委员会提出仲裁申请。一旦仲裁委员会作出裁决，且双方在收到裁决之日起15日内未提起诉讼，该裁决即具有法律效力。
然而，在实际操作中，笔者注意到在某些特殊情况下，裁决书的法律效力可能会受到质疑。例如，在笔者处理的一起案件中，劳动仲裁委员会未认定双方存在劳动关系，其理由是劳动者A未能提供用人单位B公司盖章的某份材料原件，而现有证据不足以证明双方存在劳动关系。随后，在工伤认定的调查过程中，劳动者A向人社局提交了B公司盖章的该份材料原件。人社局以劳动仲裁未确认双方存在劳动关系为由，拒绝受理A的工伤认定申请。之后，A提起诉讼。在审理过程中，法院认为，鉴于劳动者A已提供了B公司盖章的材料原件，并且人社局拥有认定劳动关系的职权，因此，人社局应当对劳动关系进行重新审查。
因此笔者建议在审查劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系时，如果人社局仅依据劳动仲裁委员会出具的《裁决书》，则应仔细审查仲裁委员会的裁决理由。若仲裁委员会因“未提供某项证据”或“现有证据不足以证明劳动关系”为由作出裁决，那么应当检查申请人是否提供了仲裁时未提交的证据，或是否有其他证据足以证明劳动关系的存在。
2、非法分包——不以存在劳动关系为前提的受理情形
《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”
非法分包在建设工程领域尤为常见。建筑工程的范围可以参照以下法律法规：
《建筑法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”
《建设工程质量管理条例》第二条规定：“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”
除上述法律法规外，住建部和国家质检总局于2012年12月25日联合发布的《建设工程分类标准》（GB/T 50841-2013）明确指出，水电设备、风电设备以及其他可再生能源设备安装工程也属于建设工程范畴。
在实践中，最常见的非法分包情形是承包单位将工程分包给自然人进行施工。由于自然人不具备用工主体资格，因此承包单位若将工程分包给自然人，即构成非法分包情形。笔者将通过两个案例阐述在处理涉及非法分包案件时遇到的问题。
案例一：“承揽”还是违法分包？
劳动者A在执行用人单位B公司安排的打桩作业时不幸受伤。A向人社局提出工伤认定申请后，B公司提出抗辩，声称与A之间不存在劳动关系。B公司辩称其与劳动者C签订了“承揽协议”，协议内容为C承揽B公司的打桩作业，而A是C雇佣的工人，与B公司无关。
经过调查核实，人社局发现A与B公司之间关于劳动关系的争议已经由劳动仲裁委员会作出裁决，裁决结果确认双方存在劳动关系，双方均未提起诉讼。
笔者通过检索建筑工程相关法规，发现A接受B公司安排而从事的打桩作业属于“地基与基础”类建设工程。因此，在答辩过程中，一方面，笔者坚持劳动仲裁的生效裁决已确认双方存在劳动关系；另一方面，笔者认为B公司将工程承包给不具备用工主体资格的C，实质上并不构成“承揽关系”，而是违法分包行为。C雇佣的A在工作过程中受伤，B公司作为用工主体，应当承担工伤保险责任。因此，即便B公司与A之间不存在劳动关系，B公司也应承担相应的工伤保险责任。
案例二：在已经完成竣工验收的建设工程中进行施工，是否构成违法分包行为？
劳动者E向人社局提出工伤认定申请，声称在安装消防栓的过程中受伤。根据E提供的资料，F公司将其承包的某项目消防设备安装工作分包给了自然人G，而G雇佣了E。该项目已通过竣工验收。法院审理后认定E与F公司之间不存在劳动关系。人社局随后向笔者咨询法律意见，询问是否可以因存在违法分包而受理此案。
为了确定人社局是否可以受理此案，必须明确在已竣工的建设工程上施工是否构成违法分包。通过检索和研究，笔者认为要判断本案是否存在违法分包，关键在于了解某项目的施工计划是否包括了本次消防栓的安装工作。如果该安装工作原本就包含在施工计划之内，那么可以将此次安装消防栓视为建设工程的正常延续，从而认定存在违法分包的情形。
（二）“疾病”或“伤害”的判定
如前所述，构成工伤的前提是劳动者遭受的伤害必须是由于意外事故或暴力行为造成的。然而，如果劳动者本身已经患有某种固有疾病，并且是因该疾病导致的伤害，则该伤害不被认定为工伤。在笔者的办案经历中，常见的案例包括膝盖损伤和腰部损伤。
以笔者曾经处理过的一起劳动者患有膝盖损伤的工伤申报为例。劳动者A在用人单位B公司承包的工地上工作时膝盖受伤，双方劳动关系不存在争议。鉴于膝盖属于人体中较容易磨损的关节，通常人社局在认定此类案件时会格外谨慎。前文已经提到，如果能够初步确认职工受伤时处于工作时间和工作场所，那么应当由用人单位举证证明职工并非因工作原因受伤。在本案中，A所称的受伤时间确实是其工作时间，该时间A也确实位于工作场所内。但是由于无法确定A的膝盖损伤究竟是事故导致还是自身疾病导致，人社局一方面确认了证人目击情况，另一方面向劳动能力鉴定委员会申请了医学咨询。医学咨询的内容是询问A所受膝盖伤害与A所称事故之间的关联性。
经调查，人社局确认了以下事实：第一，施工现场无人目击A所称事故是否发生；第二，劳鉴委给出医学咨询意见，称A膝盖损伤与其所称事故之间的关联性小于30%。这意味着A的膝盖损伤与其所称事故之间的关联性十分轻微。因此人社局作出了《不予认定工伤决定》。
笔者还处理过一起劳动者腰部损害的案例。劳动者C称其在单位搬运电缆时扭伤腰部，然而C提供的病历材料显示的诊断结果是腰椎突出、腰椎滑脱。另外，人社局调查后发现C在两年前即被诊断出腰椎突出、腰椎滑脱。因此人社局认为C属于因自身疾病受伤的情况，并非因工作原因受伤，故认定C不属于工伤。
结语
工伤认定工作任重道远，它不仅是对劳动者遭遇的公正评判，更是社会公平正义的直接体现。在未来，随着法律法规的不断完善、认定流程的持续优化，以及全社会对劳动者权益保护意识的逐步提升，工伤认定将更加科学、公正、高效。
