摘要：

随着以恒大为代表的房地产开发企业因骇人听闻的债务暴雷开始多米诺骨牌式的“倒下”，施工项目停滞和完工、竣工后的支付难问题接踵而至，诸多中国建筑施工企业陷入工程款因未竣工结算而无法回收的泥潭。工程结算是指项目竣工后，承包方按照合同约定的条款和结算方式，与业主结清双方往来款项的活动，传统的工程结算一般于工程竣工后统一进行。工程结算是施工企业获得经济收益的重要前提，只有工程顺利结算，工程款才能如数地结清。然而，传统的竣工结算模式隐藏着“终了隐患”，即因为只能待竣工后进行结算，故施工企业承担着较大的成本负担风险，一旦结算工作不顺利，施工企业还可能面临不能如期收款、项目亏损的风险。基于此，国家于多年前便开始推行过程结算。

施工过程结算也称分段结算或期间结算，是指发承包双方约定把竣工结算分解到相应的周期或节点中，在项目实施过程中对已完成的、质量合格的工程价款分段予以确认及支付。施工过程结算是一项有着重要意义的制度，特别在当前的房地产建筑行业市场行情下，其不仅有利于避免传统结算中审计工作的冗杂与重复，还有利于避免建设工程施工合同主体之间的争议与纠纷，有效解决竣工结算存在的结算难问题。该制度在国家层面已经布局谋划多年，目前华东各省市也在相继出台相关政策，以期房地产建设工程行业能够走出当前的困境，形成良好有序的发展势头。本文将总结施工过程结算的政策出台情况并浅议相关实务问题，以供读者参考。

正文：

一、 国家积极推动施工过程结算

2014年，国家住建部发布《关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，提出要完善建设工程价款结算办法、转变结算方式、推行过程结算、简化竣工结算。这是过程结算被首次提及。

2016年，国务院发布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，从保障农民工合法权益的角度出发，首次明确提出了全面推行施工过程结算的政策大方向。

2017年，国家住建部发布《关于加强和改善工程造价监管的意见》，从完善监管和纠纷化解机制出发，再次提出要推行工程价款施工过程结算制度。

2019年，国家住建部发布的《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》中也提到：强化工程进度款支付和工程结算管理，招标人不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。

进入2020年，国家开始细化过程结算制度的具体要求，落实责任承担主体。2020年初，国务院常务会议明确要求：在工程建设领域全面推行过程结算，加大保函替代施工单位保证金推广力度；9月，国家住建部发布《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》中提出“严格落实建设单位工程质量首要责任”，并将其落实到推行施工过程结算的细节当中：满足施工所需的资金安排，向施工单位提供工程款支付担保、建设合同应约定施工过程结算周期、工程进度款结算办法等。

2021年12月，国家住建部对《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》进行修订，发布《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（修订征求意见稿）。增加推行建筑工程施工过程结算的条款，包括全面推行施工过程结算和支付、要求发承包双方在合同中对施工过程结算的期限进行确定等内容。

2022年1月，国家住建部官网发布《住房和城乡建设部关于印发“十四五”建筑业发展规划的通知》，全面推行施工过程价款结算和支付被再次提及。随着中央层面对过程结算制度的不断推动，未来过程结算逐渐替代传统结算的趋势已成定局。

中央层面关于过程结算的文件整理如下：

二、 华东各地对推行施工过程结算制度的响应

浙江

浙江省在推行过程结算制度方面走在前列。2020年5月，浙江省住建厅、发改委和财政厅联合印发了推行过程结算的专门文件《关于在房屋建筑和市政基础设施工程中推行施工过程结算的实施意见》，该文件共分十六条，对过程结算的定义、适用范围、结算周期、结算程序、价款支付等内容进行了详细的规定。对于过程支付比例，浙江省住建厅等十一部门联合发布《关于在全省工程建设领域改革保证金制度的通知》，规定政府投资项目工程进度款（含预付款）支付比例应不低于已完成工程量的80%，后浙江省政府在2022年7月发布的《关于进一步支持建筑业做优做强的若干意见》中，将支付比例进一步调高，由80％提高至85％。

江苏

2021年11月，江苏省住建厅发布《关于落实建设单位工程质量首要责任的实施意见》。该文件明确指出保证建设资金到位和工程款支付、积极推进施工过程结算：合同中应当按照时间节点或者进度节点约定付款周期，付款比例不低于当期工程款的60%；严格执行发包人与承包人完成竣工结算核对并签字确认的时间，核对时间超出规定期限时，按照合同约定从超出之日起计付利息；不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。江苏省部分地级市也发布了推进过程结算的文件，如常州市住建局发文进一步要求：政府机关、事业单位、国有企业建设工程进度款支付应不低于已完成工程价款的80%。

2023年1月27日，江苏省政府第一次常务会议审议通过：自2023年4月1日起施行《江苏省建设工程造价管理办法》（省政府令第163号）。该文件规定实施过程结算的工程，发承包双方应当按照施工合同约定的时间节点或者进度节点，对施工过程中分阶段验收合格的工程进行计量、确认和支付工程价款。这是华东各省中，第一次以地方政府规章的形式对过程结算予以推行，相比其他省份以政策文件的方式发布类似内容，江苏省此举彰显了落实中央决策的决心，文件效力级别越高越有利于相关主体在司法实践中对该文件进行运用、主张权利。

安徽

2021年4月，安徽省住建厅发布《关于持续推进建筑业发展的十二条意见》。该文件以“聚焦当前影响安徽建筑业发展的突出问题”为导向对包括完善结算在内的12个问题进行了规定。要求强化合同履约意识，规范工程价款结算；推行施工过程结算，发承包双方应按照合同约定的时间、程序和方法，根据工程计量结果，办理期中价款结算，支付进度款；进度款支付不应低于期中结算价款的80%；建设单位不得以未竣工验收、未完成审计为由拖欠工程款，验收合格的分部工程必须在规定的结算周期内完成结算并支付。2023年6月30日，安徽省住建厅发布《安徽省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算管理办法（征求意见稿）》，对过程结算提出了新的更为精确的要求：要求发承包双方必须在施工合同中约定施工过程结算节点，并且每年应至少办理3次施工过程结算。

上海

相较于江浙皖三省，上海市相关政策出台姗姗来迟。2022年12月6日，上海市住建委等七部门联合发布《关于进一步规范本市工程建设项目工程款结算和支付工作的通知》。该文件从五个方面对完善建设项目工程款结算和支付工作进行了规定。其具体内容包括：全面地落实建设单位首要责任、实施工程款支付担保制度、推行施工过程结算、加强施工过程结算审核、规范办理竣工结算等。对于施工过程结算的适用范围及要求，文件规定：施工总承包合同工期一年及以上或合同价5000万元及以上的建设工程，推行施工过程结算；建设单位应在合同约定期限内完成施工过程结算的核对、确认；建设单位不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。但该文件目前并未对具体的支付比例等问题进行规定。

华东各地关于过程结算的文件整理如下：

三、 过程结算制度下，施工企业的机遇

1.工程款支付得以保证

推行过程结算涉及建筑市场各个主体利益的深层次调整，是建筑业的重要变革。施工企业在建设工程主体中处于一个“中心位置”，资金流同下游供货商、分包人及工人紧密相连。若施工企业的工程款被拖欠，会导致施工企业资金运转困难，从而影响对下游主体相关款项的支付。这不仅会使得工程建设陷入困境，由此若导致拖延农民工工资发放还可能产生一系列的社会问题，给社会的和谐稳定埋下不稳定因素。推行落实过程结算，保证工程款的及时支付，可以从源头上防止农民工工资被拖欠现象的发生，不仅有利于优化建筑业市场环境，也能促进社会和谐稳定。

2.提升结算工作效率

过程结算的阶段性结算方式与传统竣工结算相比，提高了结算效率。投资大、建设周期长是工程建设项目的主要特点。工程建设所涉及的工作较多，整个施工过程中所涉及的变更、签证及索赔等事项十分繁杂。把各种事项都留到最后竣工结算，往往会使得简单问题复杂化。随着时间的推移，还可能会出现材料遗失的情况，给还原事实带来困难，容易导致发承包双方的纠纷。推行过程结算，使得相关事项可以得到及时的解决、阶段性整理，避免很多不必要的争议。推行过程结算也避免了因重复计量与核价而导致的结算时间过长，有利于缩减结算工作量。

3.加强对造价风险的控制

传统结算方式缺少对施工过程的关注。新冠疫情以来，人工费、材料价格等的波动一直是施工企业较为关注的问题，针对相关费用同发包方进行材料调差的商议往往也并非那么顺利。推行施工过程结算后，发承包双方将对工程造价信息的变化更加关注，加强了建设工程的成本监管。对于现场的变更、签证及索赔可以及时取证，按照过程结算的要求可在相应周期内完成结算，进而实现对施工过程中造价管理的风险预防与化解。因此，推行施工过程结算可以对建设项目施工阶段的造价进行及时监控，增强发承包双方对工程成本的预期控制。

四、 过程结算制度下，施工企业的挑战

1.重视合同结算条款设置

虽然过程结算的呼声很大，但是目前落地实施的现状仍不够理想，其中的原因是多样的。首先，过程结算的相关政策虽然不断推出，但是存在“只有框架，没有细则”的问题，特别是在笔者所遇到的绝大部分司法实践中，相关司法判决很难以政策作为裁判依据，除非以将政策上升到法律条款的方式加以促进，否则短期内很难扭转行业内重竣工结算而轻过程结算的惯性。

过程结算要落实在工程上，首先要落实在具体工程的建设工程施工合同上，发承包双方若要落实施工行为，要重视建设施工合同条款的设置，约定要明确而清晰。例如，对于施工过程结算时间节点的约定：可按质量验收的分部、分项工程确定或按施工周期等关键时间节点进行约定；申请过程结算的条件、程序和资料，在施工过程结算的时间条件成就时，施工企业以何种程序向建设单位提起过程结算、应当提交哪些材料文件，其中哪些材料是必需的等等。前述种种都应当在合同中明确约定，如此方能使得施工过程结算切实落地。但是在发包人占据合同条款设置强势地位的前提下，此项对于施工企业是较大的挑战。

2.严控工程质量，加强监管

工程进度结算以工程质量的合格为前提，这也是施工过程结算与进度款的区别之一。在传统的竣工结算模式下，进度款的结算文件于竣工结算时仍需复核计算，而过程结算文件一般不会在最后结算时再进行复核；进度款的支付与已完工的工程质量无关，而过程结算则要求进行阶段性结算的完工工程经质量验收合格。

因此，施工过程结算对施工企业提出了新的要求，要在施工全过程当中对工程的质量进行严格把关，而不能抱有最后一次性通过的老想法，施工企业应当将工程质量的监管作为常态化、严格化的工作进行对待，加强对于分部、分项工程、工序的施工质量的把关和控制，以满足过程结算对于工程质量的要求。

3.加强资料档案管理、高度重视过程资料的收集和确认

符合合同约定的、完整的结算资料文件也是顺利进行施工过程结算的条件之一。过程结算就是要将传统竣工结算中，一次性的、统筹式的结算解构成一步一步的阶段性结算，但每个阶段性的结算都具有传统竣工结算的严肃性和严格性，可以说结算资料的整理编制情况直接影响到过程结算的结果，理应认真对待。

施工企业应当严格按照相关要求定期收集整理结算资料文件，重视各类文件材料台账建立工作，按期进行归档管理，以满足合同约定的建设单位编制施工过程结算的计划。过程结算的重要优势之一就是及时清理完成现阶段可结算的工程文件，平日做好归档工作可以减少过程结算时补资料的风险。这也突出显现了专业人才的重要性：随着施工过程结算的落地，结算从竣工时的一次性工作变成了工程中全过程的、常态化要求，过程结算文件管理岗位的职能不仅只有结算文件整理，甚至还能对工程的投资风险进行管控。施工企业应当注重相关岗位上员工的管理能力、结算能力以及审核能力，注重结算人才的招揽和培养，以满足过程结算给施工企业提出的新要求。

五、 结语

施工过程结算是工程结算方式的重大变革，是平衡建设工程活动中各个主体之间利益的重大举措。过程结算自2014年被首次提及至今已近十年，对于施工过程结算的规定已完成了从宏观指引到原则性规定的过程，正逐渐从原则性规定向细致规则的制定迈进。施工过程结算的落实对于施工企业而言，既是机遇也是挑战。一方面，过程结算的落实对于施工企业有着工程款支付更有保证、结算工作更有效率等利好；另一方面，过程结算对于施工企业提出了新考验，无论是过程结算条款的法律事务，还是相对频繁的结算对企业内部管理的要求，都在考验着施工企业的整体性运转水平。施工企业想要收获利好避免风险，修炼好法律风险防控意识与管理的内功最为关键。