（一）“数字治理”与“僵尸企业”出清的概念厘定

1、“僵尸企业”的概念厘定

“僵尸企业”（zombie firms）概念最初系经济学概念，一般用以描述部分只能依靠银行的贷款与利息减免维持经营，且在短期内没有偿还债务的可能性的低效率企业^[1]。就认定标准而言，“僵尸企业”这一概念本身多用于经济学中，表述层面更侧重“外部输血依赖、经营持续亏损、无望扭亏为盈”，强调企业的经济无效率。

就法规层面而言，尽管在最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》、国家发展和改革委员会发布的《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》等官方文件中均有提及“僵尸企业”这一概念，但均未进行明确定义。

与经济学视角侧重于资源配置效率不同，本文所指的“僵尸企业”更强调其在法律层面的主体资格存续与实际经营能力丧失之间的背离。在市场主体退出制度的语境下，本文将尝试探讨的“僵尸企业”界定为长期停业未经营、丧失经营能力且无存续价值、依法应予退出的市场主体。此类主体的存续虚高市场主体数量，挤占行政监管资源与市场信用空间，误导世行营商环境测评的基础样本数据，同时也阻碍了生产要素的自由流动与优化重组。因此，在数字治理语境下，准确识别此类主体并将其纳入规范化退出渠道，是提升市场出清效率、优化营商环境的前提基础。

2、数字治理的概念厘定

“数字治理”（Digital Governance）源于20世纪90年代以来信息技术对公共治理的深度渗透，经历了从“电子政务”到“数字政府”“数字治理”的演进，强调政府与公民、政府与企业、政府与政府之间的互动以及政府内部运作，通过技术赋能和技术赋权双重机制，以同时提升政府治理能力和社会协同能力^[2]。随着大数据、人工智能、区块链等数字技术的更新迭代，技术对经济社会事务的治理模式也不断优化。

本文的“数字治理”，旨在聚焦以大数据分析、算法模型、信息平台等数字技术为工具，对僵尸企业识别、出清流程、协同监管等环节实施的治理活动。具体而言，这种治理更强调在僵尸企业出清的全生命周期中，利用算法模型对海量市场主体数据进行比对分析，一方面，可通过构建跨部门的数据共享机制，解决因信息不对称导致的识别难、取证难问题；另一方面，可尝试进一步优化简易注销、强制注销等制度的执行效率，降低制度性交易成本。

（二）僵尸企业出清的困境与数字治理的问题提出

1、僵尸企业的出清困境

根据国际货币基金组织成员的全球研究，僵尸企业问题在主要经济体仍在蔓延：僵尸化程度较高的行业中，正常企业的财务表现持续受损，企业投资与市场进入被显著压低，构成金融稳定的重要风险源^[3]。

从企业存量看，存量僵尸企业问题依然突出，且仍在持续产生。随着市场主体登记数量的持续增长，被吊销营业执照后长期不办理注销、处于“半死状态”的企业大量存在，形成“吊销未注销”的历史包袱。该部分企业数量自2025年10月《强制注销公司登记制度实施办法》（以下简称《强制注销办法》）施行后，出清步伐明显加快^[4]，但与此同时，新的“僵尸企业”仍在持续产生，2026年以来各地市场监管部门仍不断发布连续两年未年报企业的清理公告^[5]：如2026年8月河南商丘市睢阳区公告清理1,263家^[6]、同年河南安阳市公告清理933家^[7]、山东昌乐县清理869户^[8]，仅此数地即涉及数千户长期停业主体。大量丧失经营能力的主体滞留登记簿册，不仅虚增市场主体数量、造成统计数据失真，也占用了企业名称、住所等行政资源。可见，强制注销制度的推行只是存量出清的起点而非终点，仍需进一步搭建更为高效精准的出清路径。

此外，目前《强制注销办法》系对被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销满三年且未申请注销的公司提供最终出清路径；而对大量虽未被吊销、却已连续多年未年报并被列入经营异常名录、长期停业未经营的主体，针对其识别与分流尚缺乏统一的制度通道——既不能当然适用强制注销，亦难以顺畅转入司法清算，由此形成“纸面存续、实际停业”的现状。

2、现有数字化出清实践的制度尚有完善空间

尽管各地在利用大数据筛查“僵尸企业”方面进行了有益探索，但当前的数字化实践仍存在完善空间。首先，数据共享存在壁垒，市场监管、税务、社保、法院等部门间的信息孤岛现象尚未完全打破，导致对企业真实经营状态的画像不够精准，容易出现误判或漏判。

此外，数字化筛查结果与后续行政注销或司法破产程序的衔接尚不顺畅，如何将各主体分别分流进入简易注销、强制注销、强制清算或破产清算程序，缺乏统一的衔接规则及分流模式，实践中多依赖地方个案协调。

（一）市场主体退出制度改革的顶层设计

2019年，国家发展改革委等十三部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出畅通市场主体退出渠道、降低市场主体退出成本、激发市场主体竞争活力，要求完善破产清算、重整与和解制度，健全注销登记制度，推动“应退尽退”。这是我国首个针对市场主体退出制度改革的顶层制度文件，为后续立法与改革奠定了政策基调^[9]。

为进一步统一各类市场主体登记规则，明确注销登记、简易注销等制度安排，国务院于2022年3月发布《市场主体登记管理条例》，为退出制度改革提供了规范支撑。

（二）《企业破产法》修订与出清制度的完善

2025年9月，《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》首次提请十四届全国人大常委会第十七次会议审议；并于2026年8月提请二次审议。修订草案在现行法规基础上进一步扩充，增设“小型微型企业破产程序”的特别规定，降低小微企业破产门槛与成本，使“无产可破”的小微僵尸企业获得低成本退出通道；修订草案同时增加破产工作协调机制条款，为府院联动提供了立法依据。

（三）简易注销、强制注销的制度创新

1、简易注销制度的优化

简易注销制度主要面向未发生债权债务或已将债权债务清偿完结、且无未结清职工工资、社会保险费用、税款等事项的企业，由全体投资人书面承诺后按简易程序办理注销登记，彰显了商事主体清退过程中的效率价值^[10]。2025年12月，市场监管总局等六部门发布《企业注销指引（2025年修订）》，其中进一步明确简易注销的适用对象、公示期限与不适用情形，推进“高效办成一件事”。简易注销以信用承诺替代清算程序，显著降低了无债企业的退出成本，是僵尸企业中尚未失联的“空壳”主体快速退出的重要通道。

2、强制注销制度创新

新《公司法》为吊销未注销企业的出清提供了直接的制度工具，强制注销制度在我国法律层面得以正式确立。根据《公司法》第241条规定，公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销，满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的，公司登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统予以公告，公告期不少于六十日。同时，该条也确认了强制注销并不影响原公司股东、清算义务人的责任，确立了“销户不销责”的规则，防止借强制注销逃避债务。与之配套，市场监管总局于2025年9月发布《强制注销公司登记制度实施办法》（总局令第105号），对强制注销的适用条件、公告程序、异议处理等作出细化规定。

除了制度层面的持续完善，各地依托大数据、人工智能与政务信息平台支持，对僵尸企业出清的探索过程中不断推陈出新。

（一）智能识别、筛查与府院联动

依托政务数据共享平台，部分地区已建立起跨部门的“僵尸企业”智能筛查模型，通过多维数据的交叉比对，进行疑似僵尸企业的识别。如湖北丹江口法院通过府院联动机制汇集“法院执行不能清单”与市场监管、税务、商务部门的异常经营清单，对600余家企业开展甄别，精准筛出38家“经营异常＋涉执行”的重点风险企业；湖南衡阳县由税务部门梳理连续欠税、长期零申报企业，市场监管部门实地核查“停业超半年”情形，法院通过执行财产查控系统判定清偿能力，对符合条件者分别导入强制清算与“税转破”程序^[11]；重庆市建成强制注销登记系统，与税务、人社、法院数据进行匹配，线上异议自动短信提醒。

此类实践一方面打破了部门间的信息孤岛，另一方面在智能筛查的基础上，进一步探索建立了动态监测与预警机制，将识别结果作为启动简易退出程序或强制清算的重要参考依据，有效降低了人工排查的成本与误差。

（二）公益清算

针对无产可破或资产不足以支付破产费用的“僵尸企业”，传统破产程序往往因缺乏启动资金陷入停滞。为此，部分地区探索引入公益清算机制，通过设立专项援助基金或由政府购买服务的方式，解决清算费用的来源问题。例如，深圳等地建立破产事务管理署，统筹管理破产援助资金，为符合条件的困难企业破产案件提供必要的审计、评估及管理人报酬支持，确保这类企业能够依法进入程序并顺利完成市场退出；宿迁设立全国首个破产专项基金，通过财政拨款与管理人报酬提取“双渠道”筹资，从“有产可破”案件中最高提取8%的管理人报酬注入基金^[12]。这种模式不仅打破了“无钱难破产”的制度僵局，还通过标准化、集约化的操作流程降低了单个案件的处置成本，提升了整体出清效率，实现了社会效益与法治效果的统一。

（一）规制需求与基本原则

1、辅助性与非强制性原则

最高人民法院在《关于规范和加强人工智能司法应用的意见》中确立的“辅助审判原则”具有普适意义——无论技术发展到何种水平，人工智能都不得代替法官裁判，司法责任最终由裁判者承担。数字治理在出清领域的基本定位应保持一致，“数字”仅是“辅助”、而非“替代”。一是功能辅助，数字技术仅承担信息汇聚、线索筛查、效率提升等功能，识别、认定与处置决定须由有权机关依法作出；二是决策辅助，算法输出仅作为参考依据，不得直接作为行政决定或司法裁判的根据。

此外，笔者以为在登记管理领域，也应作同等要求：作为市场主体出清的关键环节，登记机关作出强制注销等直接影响市场主体资格、相关主体合法权益的不利处分决定，必须建立在登记机关依照法定程序开展实质审查的基础上，算法输出的筛查结论只是提升登记机关工作效率、缩小审查范围的参考工具，不能直接代替登记机关应当履行的法定审查义务。

2、数据与算法双重可靠性审查

数据是算法运行的基础，算法是数据处理的核心，二者共同决定了数字化出清结果的准确性与公正性。因此，必须建立对数据质量与算法逻辑的双重可靠性审查机制。如在数据层面，应确保接入系统的市场监管、税务、社保等多源数据的真实性、完整性与时效性，防止因“垃圾数据”输入导致“垃圾结论”输出。

此外，在使用算法过程中，也可能产生现阶段生成式人工智能所带来的算法偏见。如用于识别僵尸企业的模型若以历史筛查记录为训练数据，可能因样本集中于特定行业、规模或地域而产生系统性偏差，将正常经营企业误判为僵尸企业；或大模型在信息生成中因产生“幻觉”而输出看似合理实则错误的分析结论。

对此，需避免决策因过度信赖算法结论而弱化实质审查，在算法层面，需重点审查用于识别僵尸企业的模型指标权重的合理性、逻辑推演的透明度以及是否存在隐性歧视或偏差。特别是在引入生成式人工智能辅助分析时，更应强化对其输出内容的可解释性审查，确保算法决策过程可追溯、可验证，从源头上保障数字化出清工具的可靠性与公信力。

（二）程序机制完善：行政—司法出清通道的数字化协同路径可能性探讨

1、行政与司法的出清通道衔接

鉴于目前行政注销与司法破产、强制清算之间仍存在信息孤岛与程序断点，笔者以为，若行政与司法出清通道可通过数字化手段形成有效衔接，将进一步推动僵尸企业高效出清。如前文所述的既未吊销亦未注销、长期停业未经营的主体，更应通过数字化筛查先行识别，明确其处理思路，避免因主体状态“非吊非注”而游离于出清通道之外。

一方面，各行政部门及法院可自行整合所掌握的数据，建立内部数据标准、为跨部门交互奠定底层基础。如税务部门可整合申报、开票、社保等多类动态信息，识别长期零申报、连续欠税的异常市场主体；市场监管部门则可依托登记注册、年报公示及抽查检查数据，筛选长期未经营、失联或吊销未注销的主体；法院端亦可通过执行查控系统，梳理无财产可供执行且终本结案的涉企案件。

另一方面，行政部门与法院之间的跨部门数据交换平台尚待进一步确立，打通市场监管、税务、社保等部门及法院之间的信息壁垒，实现主体状态、涉诉涉执、资产线索等关键信息的实时共享与自动推送：通过社保、税务、工商等行政主管部门之间的数据交叉比对，可快速排查出处于长期停业状态的“僵尸企业”初步清单，若主管部门筛查过程中发现涉诉、涉执线索的，应当推送至法院；法院在执行不能案件中发现符合出清条件主体的，应当反馈给登记机关。如面对无债权债务、无涉诉的“空壳”长期未经营市场主体，行政主管部门可及时通过公告、短信通知等形式引导相应市场主体进行简易注销；对于符合强制注销条件的市场主体，可根据《强制注销办法》的要求及时发布催告公告，并在公告期届满无异议或异议不成立后尽快制作强制注销登记决定书；若登记机关在核查过程中发现存在债权债务关系但无财产可处置的主体，可尽快与法院同步信息，导入破产清算程序。

2、公告、异议与救济程序

尽管数字智能筛查过程提升了效率，但算法识别并非绝对准确，必须配套完善的公告、异议与救济程序，以保障市场主体合法权益，防止“误伤”的关键防线。

首先，可尝试优化公告送达方式，依托国家企业信用信息公示系统及统一政务服务平台，向疑似僵尸企业及其法定代表人、股东等主体发送电子告知书，明确拟作出的出清决定、依据及申辩期限，确保信息触达的及时性与有效性。

其次，建立便捷的在线异议通道，完善事后救济，允许相关主体对筛查结果提出异议并提交证明材料，如近期经营凭证、纳税记录或涉诉情况说明。若主体对最终出清决定不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。同时，对于因数据错误或算法偏差导致的不当出清，应建立纠错与赔偿机制，及时恢复主体资格并修复受损信用，确保数字治理在追求效率的同时不失公平与正义。

（三）责任机制完善：人机协同的问责体系

1、算法备案与留痕

开展僵尸企业数字化出清治理的核心前提与基础，系确保每一项决定的责任都清晰可追溯。针对僵尸企业出清这一特殊领域应用的各类智能算法系统，可参照《互联网信息服务算法推荐管理规定》中已经确立的算法备案与公示思路，建立与该领域需求配套的专门算法备案与全流程留痕制度，如对于风险等级较高的出清算法，可将其纳入正式备案管理范畴，并按固定周期组织专业机构开展正式的算法审计工作。

此外，在具体落地过程中，一方面需要落实智能算法开展筛查的完整过程，另一方面需确保后续人工介入复核的全部流程，均应符合全程留痕的硬性要求，以此保障僵尸企业出清环节作出的每一起出清决定，都可以完整回溯其决策生成的原始数据依据与完整判断逻辑。

2、决定机关责任与技术方责任的划分

在僵尸企业智能出清的人机协同治理体系中，责任分配环节应当坚持“决定者负责”与“提供者担责”并行的双轨结构，以此厘清不同参与主体的责任边界，避免出现责任真空或责任错配。

一方面，需要明确行政出清决定与司法破产裁判始终由法定有权机关作出，针对出清对象的实质审查义务与最终决策责任，必须由作出决定的法定机关自行承担，任何机关都不得以“算法已经给出结论”为借口，推诿和逃避自身应当履行的法定职责与决策责任。

另一方面，为出清筛查提供算法技术支持的服务提供方，需要对其所提供数据来源的合法性、算法模型本身的运行质量，以及算法自身存在的固有缺陷承担对应责任，若是因为技术提供方提供的数据存在造假问题，或是算法模型存在设计漏洞，最终导致出清结果错误并造成合法权益损害的，技术提供方应当依照法律法规的规定承担相应的赔偿责任与其他法律责任。

（四）数字治理下的保障机制完善

1、线下兜底，保留窗口办理渠道

数字化出清在提升效率的同时，考虑到部分企业经营者年龄偏大，线上操作存在困难，或因客观原因无法线上操作，此时制度应兼顾不同群体的可及性，坚持“线上为主、线下兜底”的双轨模式：在全面推行网上公告、线上申报、在线表决的同时，保留登记服务大厅窗口办理渠道，提供现场咨询、电话指导与委托代办服务；对涉及重大利益或当事人确有异议的案件，应保障线下听证与当面复核机会。

2、出清后的信用修复与重生衔接

出清不是终点，“退出—重生”的衔接才是完整的市场退出治理。一方面，对于通过重整、和解等方式实现再生的企业，系统应依据司法裁定或行政决定，自动触发信用修复程序，及时移除其在税务、金融、市场监管等领域的失信记录，助力企业快速恢复经营活力；另一方面，对于依法注销的市场主体，应及时更新国家企业信用信息公示系统及相关部门数据库，确保其法定代表人、股东等关联主体的任职限制等惩戒措施依法解除，避免“误伤”诚信创业者。

但必须明确，信用修复所修复的，是企业在登记管理与市场监管领域的信用记录状态，其目的在于为确有重生价值的经营主体恢复参与市场活动的资格，《公司法》确立的“销户不销责”规则，在信用修复场景中同样应当坚持。股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员及清算义务人因出资不实、抽逃出资、侵占或挪用公司财产、未经清算即注销、怠于履行清算义务致使公司财产毁损灭失等行为依法应承担的责任，仍应循民事诉讼、行政诉讼乃至刑事责任路径继续追究。

与此同时，信用修复的适用应当以不存在恶意逃废债为前提。对借出清之名转移资产、逃避债务的主体及其责任人员，应依法强化信用惩戒、纳入联合惩戒范围，防止“假出清、真逃债”。唯有将信用修复限定于诚实经营但客观失利的善意主体，并与责任追究相衔接，方能在“退出－重生”的循环中守住诚信底线。

数字治理背景下的“僵尸企业”出清，本质是技术理性与制度理性的双向赋能，其核心目标并非仅单纯追求出清效率的提升，更是在市场退出环节实现效率与公平、技术创新与法治底线的平衡。从现有实践来看，大数据、算法等数字工具的应用，已经为破解传统出清模式中“识别难、协同弱、成本高”的痛点提供了可行路径，但技术本身的工具属性决定了其始终需要在法治框架内运行——唯有牢牢把握“技术辅助而非替代决策”的基本定位，才能既充分利用数字治理的提升效能，又切实守住市场主体的合法权益边界，真正实现“良法善治”在市场退出领域的落地。

未来随着数字技术的进一步迭代与市场退出制度的持续完善，数字化出清体系的建设不仅将为存量“僵尸企业”的化解提供更有力的支撑，更有望通过动态监测、前置预警等机制，从源头减少新增“僵尸企业”的产生，最终实现市场资源的优化配置，为经济高质量发展注入更持续的活力，也为全球范围内的市场主体退出治理提供可复制、可推广的中国经验。