2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。“双减”政策针对校外培训机构治理提出学科类机构一律不得融资上市，严禁资本化运作；校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训；不得开展面向学龄前儿童的线上培训等一系列要求。该政策出台后，校外培训机构除面临转型、裁员等现实问题外，还出现了紧急退租的问题。

2021年8月8日，中国民办教育协会发布了《中国民办教育协会关于校外培训机构房租有关问题的行业意见书》（以下简称《行业意见》），指明校外培训机构可根据我国《民法典》第五百三十三条主张构成情势变更，与出租方协商变更或者提前解除房屋租赁合同，并进一步指明“出租方不应将此视为违约，不应收取违约金，并应退还押金和所预付的部分租金”。

《行业意见》发布后，在商业地产的业主/出租方群体中引发疑问，笔者的一些商业地产客户也在相继询问，如其商场、写字楼中的校外培训机构租户根据《行业意见》向出租方提出租金减免或者提前解约的要求（以下将前述租金减免、提前解约统称为“退租”）的，出租方是否需要按照《行业意见》的规定，就校外培训机构的退租不收取违约金且退还押金和所预付的部分租金呢？作为长期为商业地产开发商和运营商提供法律服务的律师，我们尝试站在业主/出租方的角度，对这个问题加以分析。

#01《行业意见》对出租方是否具有法律约束力

经笔者查询，中国民办教育协会为国家一级社团法人，是由全国各级各类民办教育机构和民办教育工作者自愿结成的、行业性非营利社会组织，由国家教育部和民政部正式批准，于2008年5月17日正式成立。

根据我国《立法法》第7条和第9条的规定，中国民办教育协会作为社团法人单位，没有立法权，其发布的《行业意见》并非法律规范。

根据最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条的规定，民事裁判文书可以引用的来源为法律、法律解释或司法解释、行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，《行业意见》亦无法作为法院审判案件的援引依据。

据此，笔者认为，出租方对于《行业意见》可予以参考，但并非必须按照其规定执行。

那么，在“双减”政策下，校外培训机构退租的，到底是否需要承担违约责任呢？要弄清该问题，需要探讨“双减”政策是否在法律上构成校外培训机构退租的情势变更。

#02“双减”政策是否构成情势变更？

（一）何为情势变更

根据《民法典》第五百三十三条关于情势变更的规定，由于“双减”政策的出台，校外培训机构以情势变更主张变更或者解除租赁合同的，应满足在合同成立后的履行过程中，合同的“基础条件”发生了当事人“在签署合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”，且符合“继续履行合同对于当事人一方明显不公平”、当事人“在合理期限内协商不成”等条件。

根据上述规定，如果当事人双方的租赁合同签署及履行符合上述条件，则“双减”政策构成情势变更，这也是大多数人倾向的观点，《行业意见》亦是如此。但我们认为该观点在司法实践中也存在不确定性，其中的重点在于分析“双减”政策是否属于当事人在签署租赁合同时应当预见的相应风险。

（二） 如何理解情势变更中的“不可预见”？

情势变更中的“不可预见”，一般是指当事人在合同签署时对于合同履行过程中发生的客观变化不能够预见或者不应当预见，如果当事人在签署合同时能够预见或者应当预见，而仍选择签署合同的，表明其自愿承担由此产生的风险或者损失，其以情势变更为由要求变更或者解除合同将无法得到支持。

判断当事人是否能够预见或者应当预见，参考司法实践中掌握的标准，笔者认为可以从两方面予以考虑：

1、当事人是否属于某一领域的专业人士。

比如专业从事房地产投资的当事人，应当对国家关于房地产调控政策变化趋势或者建设用地规划调整趋势具有一定的预见能力，对于普通市场主体则无此种要求。

2、当事人签署合同时，可能影响将来合同履行的情况已经存在或正处于完善中。

经笔者初步检索，事实上，国家对于校外培训机构的治理和监管以及对学生减负等政策一直存在且处于不断完善中。

例如2018年8月22日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》提出一些校外培训机构违背教育规律和青少年成长发展规律，开展以“应试”为导向的培训，造成中小学生课外负担过重，增加了家庭经济负担，破坏了良好的教育生态。为切实减轻中小学生过重课外负担，促进校外培训机构规范有序发展，要求依法依规对校外培训机构进行审批登记、开展专项治理、强化日常监管，切实规范校外培训秩序。

再例如2019年7月15日，教育部、中央网信办工业和信息化部、公安部、广电总局、全国“扫黄打非”工作小组办公室等六部门发布《关于规范校外线上培训的实施意见》，要求依法依规对校外线上培训进行监管，实施备案审查制度，重点是对培训机构、培训内容和培训人员等进行备案，并加强对校外线上培训机构的排查和日常监管。同时，在该文件的工作目标中，明确提出“2019年12月底前完成对全国校外线上培训及机构的备案排查；2020年12月底前基本建立全国统一、部门协同、上下联动的监管体系，基本形成政府科学监管、培训有序开展、学生自主选择的格局。”

结合上述政策内容可以看到，国家对校外培训机构的监管一直处于逐渐从严的趋势，上述政策与“双减”政策“学生减负”之目标一脉相承。

关于政策调整是否属于当事人在签署合同时应当预见的风险之裁判观点

【案件索引】

（2019）最高法民终1709号 哈尔滨市阿城区人民政府、东方（厦门）高尔夫乡村俱乐部综合旅游有限公司合同纠纷案

【法院观点】

一审法院认为：国家发展和改革委员会等部委以及各级地方政府于2011年、2015年组织的数次高尔夫球场清理、整顿工作，均为2004年《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》要求的落实及延续，并非当事人无法预见、临时调整的政策。2007年8月29日，《合作协议》签订时，《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》早已颁布施行，各方当事人对国家政策的要求理应明知，《合作协议》中约定租赁原有高尔夫球场后再行改建、扩建的内容，实质上为各方在新建高尔夫球场已无可能获得批准的情况下为规避政策而有意作出的约定。

二审最高人民法院认为：各方在签订《合作协议》时应当明知政府限制、清理、整顿高尔夫球场的政策导向，对合作经营高尔夫球场可能面临的经营风险应有所预判，故阿城区政府关于情势变更导致《合作协议》不能继续履行以及旭东科技公司关于不可抗力导致《合作协议》不能继续履行的主张，均不能成立。

参考上述案件的裁判观点，如当事人在签署相关合同之前，已经出台相应在先政策，如果在合同签署之后履行过程中出台的新的政策被认定为是在先政策的落实和延续，那么当事人在签署合同时应当预见相应风险。

基于这方面的考虑，“双减”政策如果是某个/某些在先政策的“落实和延续”，则将不构成情势变更，校外教育培训机构无法以情势变更为由要求退租。但需提醒出租方的是，对于“落实和延续”的认定很大程度上仍把握在法官的自由裁量权中，实操中存在不确定性。

#03 业主/出租方的应对建议

基于上文的分析，笔者认为，“双减”政策是否属于情势变更，司法实践中仍旧存在不确定性。换言之，“双减”政策下，校外培训机构租户要求退租，并非简单如《行业意见》所称的无需承担违约责任。

如“双减”政策未被认定为情势变更，则校外培训机构租户退租的，需要根据法律规定和相关租赁合同的约定向出租方承担违约责任。

即便“双减”政策被认定为情势变更的，笔者认为，也不应简单按照《行业意见》的规定，不收取违约金且退还押金和所预付的部分租金，而需根据公平原则承担责任。最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》提出要“慎重适用情势变更原则，合理调整双方利益关系”，“在调整尺度的价值取向把握上，人民法院仍应遵循侧重于保护守约方的原则。适用情势变更原则并非简单地豁免债务人的义务而使债权人承受不利后果，而是要充分注意利益均衡，公平合理地调整双方利益关系。”结合该规定，尽管部分校外培训机构租户因“双减”政策遭受了损失，但出租方作为守约方亦有损失，不应因此承受全部不利后果，而应根据公平原则调整双方利益关系。

在实操上，笔者从业主/出租方的角度出发，提出以下应对建议：

01

对于目前已经收到“双减”政策下教育培训机构退租申请的出租方，可以基于《民法典》第五百三十三条规定的适用情势变更时当事人的在先协商义务，对于提出主动提出减租/解约的租户，要求租户进行协商，优先考虑通过变更租赁合同的方式就租金减免一事进行处理，而非直接解除租赁合同。

02

对于目前暂未收到退租请求的业主，可以就目前的形势未雨绸缪，梳理不同的校外培训机构租户情况，针对个别租户考虑行使不安抗辩权或者催告解除来维护自身权益。

（1）不安抗辩权

结合校外培训机构当前严峻的发展形势，业主可以考虑先对相关租户的履约能力、经营状况等进行初步评估，例如是否已经拖欠款项，是否关闭了名下其他店铺等。对于可能丧失履约能力的租户，业主可以考虑行使不安抗辩权，要求租户在合理期限内为履行租赁合同提供进一步担保（如协商提高保证金），以免后续发生逃铺弃店等情形而造成损失的扩大。

（2）催告解约

对于已发生欠租情形的校外培训机构租户，业主可以考虑依约解除租赁合同或者通过法定的催告解约方式来解除租赁合同，以避免损失扩大。

03

区分学科类培训租户和非学科类培训租户的适用

根据“双减”政策的规定，其对学科类培训机构和非学科类培训机构的治理要求存在差别，可能会影响实践操作中对学科类培训机构和非学科类培训机构的不同处理。例如：

（1）“双减”政策明确规定校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。从该规定来看，学科类培训机构受到“双减”政策影响的程度比非学科类培训机构更大。

（2）对于原备案的线上学科类培训机构，国家将进行全面排查，并按标准重新办理审批手续，未通过审批的，将取消原有备案登记和互联网信息服务业务经营许可证（ICP）。若租户根据该等政策规定被取消ICP，而其又无法转型的，则其继续履行合同的可能性较低。

（3）对于非学科类培训机构，政策要求区分类别，严格审批等，暂未明确现有的非学科类培训机构将被取消相关资质。业主对于非学科类租户的退租要求相对有更多的回旋余地。

（4） “双减”政策规定不得开展面向学龄前儿童的线上培训。我们理解，该规定表明对于面向学龄前儿童的线上培训，无论为学科类还是非学科类，均不得开展。对此，对于主营学龄前儿童线上培训的校外培训机构，则无需区分学科类与非学科类。