无论是已经失效的《企业破产法（试行）》（1988年）还是现行有效的《企业破产法》（2007年），均专章规定了债权人会议及其职权，列举了常见的债权人会议议程，从中可窥债权人需要决策的重大事项。可以说，建立完善的债权人会议制度，不仅可以保障债权人及时有效地掌握并监督破产进程，充分表达意见和建议；还可以通过表决权的行使，决定重大事项的处理方案，间接实现破产事务的管理权并最终保障其实体权益。

因此，债权人会议作为对内协调和形成全体债权人的共同意思、对外通过对破产程序的参与和监督实现全体债权人的破产程序参与权的机构[1]，是实现债权人意思自治的重要平台，也是保障其表决权行使的根基。故《企业破产法》第六十四条、八十四条、八十六条、九十七条等，对一般事项、重整计划草案、和解协议等的表决权行使规则及决议有效性判断均作出了严格规定。

相较于《企业破产法（试行）》（1988年），现行《企业破产法》（2007年）新增了债权人委员会的相关规定，包括债权人委员会的组成、职权及对管理人履职的监督、重大事项决策权。实务中，对于债权人人数众多、债权性质不同、案情复杂的破产案件，如遇事项即召开债权人会议决议，一则增加各方参会成本，二则会议效率低、难以顺利达成统一意见。在此状况下，债权人委员会的设立就十分必要。根据《企业破产法》第六十七条之规定，债权人委员会的成员系债权人会议选任产生，且包括债务人的一名职工或工会代表，比照债权人会议的参会主体及表决/发表意见主体，债权人委员会的形成方式决定了其必然涵盖不同类别债权人，也保障了不同类别债权人在债权人会议之外及时获知破产进程并参与决策的权利，因此，债权人委员会可以作为常设监督机构，可以很好解决债权人会议之外的债权人监督不足、或不能及时进行意思自治的现实问题。

当然，我们也要看到，目前债权人委员会在实务中的职权并不能真正发挥到位，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）（2020修正）》第十三条、第十四条等规定，债权人委员会需对债权人会议负责，其权限来源于法律规定和债权人会议的精准授权，基于此，其独立地位引发实务争议。是否债权人委员会的决策结果可以当然约束全体债权人？还是其决策应及时报告债权人会议，并根据债权人会议的最终指示确定其决议的有效性后实施？这在实务操作中存在不同的处理思路。有学者认为，债权人委员会具有独立法律地位，而非仅作为债权人会议的附属机构[2]。笔者赞同此观点，既然债权人委员会成员由债权人会议选任，并尽可能照顾到不同类别债权人的利益，为其争取债权人委员会的代表席位，那么债权人应信任其授权代表的决策将最大限度维护债权人的利益，否则，债权人委员会的地位将被虚化，既无益于破产效率，也增加了不必要的破产成本。

由于债权人委员会并非存在于每个破产案件中，其实务研究样本尚不充足，故本文不做深入讨论，后文主要围绕债权人会议中的相关问题展开论述。

根据《企业破产法》第五十九条第一款之规定，依法申报债权的债权人方能参加债权人会议并行使表决权。由此引出表决权行使的前提条件：

1.应对债务人实际享有债权

实务中，管理人对于债权是否存在的判断主要基于债权人的申报材料和债务人移交的资料进行比对，相较于债权人与债务人历史往来的时间长度及频率，管理人对其双方的信息掌握存在一定的局限性，基于此，为避免债权人虚假申报债权，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）（2020修正）》第七条第二款规定了管理人提起审判监督的权利。同时，根据《刑法》第三百零七条之一[3]及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条[4]之规定，在破产程序中申报捏造的债权，妨碍司法秩序，严重损害债务人及其他债权人的合法权益，涉嫌虚假诉讼罪。因此，债权人必须基于客观事实，向管理人提交真实的债权证明材料。

2.已依法向管理人申报债权

为提高破产效率，查明破产企业的债务总额，确定参与破产财产分配的债权种类及数额，最终实现统一公平清理债权债务，债权人应当主动向管理人申报债权（职工债权除外）。《企业破产法》第四十五条、第四十八条、第五十六条、第九十二条第二款、第一百条第三款等规定了债权人应当限期申报债权及逾期申报或不申报的失权制度。

3.债权已经审核及核查确定

根据《企业破产法》第五十七条、第五十八条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）（2020修正）》第六条等规定，债权人申报债权后，需经管理人审核及债权人会议核查后，方能最终确认其债权人身份、债权性质及债权金额。

实务中，囿于破产审判效率要求及破产进程实际需求，第一次债权人会议即可能涉及表决事项。基于债权人有权对自己和他人债权进行核查及债务人亦享有核查全体债权的权利之法律规定，根据实务经验，债权核查最早需在第一次债权人会议完成。在此情况下，为确保表决事项的顺利进行，需要在设置会议议程时，先行完成债权核查（注：可在第一次债权人会议召开前，由各债权人先行完成对己方债权的核查，并由债务人完成全部债权的核查；会议重点集中于债权人核查他人债权），并由债权经核查无异议的债权人进行相应事项表决，方才符合法律规定。

根据《企业破产法》第五十九条第二款之规定，临时表决权需经法院确认后方能行使。其中包含三个条件：（1）已依法向管理人申报债权，（2）债权数额尚未确定，（3）由法院依法临时确定其债权额。临时表决权的设立可以保障债权人及时参与破产程序、行使决策权，又能督促管理人积极履职、充分维护债权人的利益。但是也应看到，该条规定过于原则，什么时候应设定临时表决权、由谁申请、以什么标准确定临时债权额等问题在实务中层出不穷。

1.何时设定临时表决权及启动主体

实务中，法院在受理破产案件后，一般根据前期了解到的破产企业负债情况及债权人数量，确定债权申报期限并予以公告。管理人接受指定后，再行根据调查及接管到的债务人资料，通知已知债权人申报债权，债权人接到通知后按照要求准备债权申报材料并按照管理人反馈补充资料，各个主体的行为完成所需时间决定了管理人接收债权申报材料的滞后性，加之第一次债权人会议前管理人需要同步开展财产调查、债务人内部管理、涉诉涉执案件处理等诸多工作，管理人往往难以在债权申报期限届满时即完成所有债权的审核工作，在此情况下，为公平维护全体债权人的破产参与权和表决权，临时表决权的设定就十分必要。

那么临时表决权由谁申请呢？笔者检索了一下各地规定，发现启动主体亦有差别。有的规定由债权人申请（如北京高院），有的规定由管理人申请（如上海高院、江苏高院、浙江省律协、成都中院等），而四川高院则规定管理人和债权人都可以作为临时表决权的申请主体。笔者认为由管理人申请较为妥当，一则管理人已查阅了债权人的申报材料且对债权成立与否、范围等有基本判断，能够较为客观地确定临时债权额；二则债权人均有各自不同的立场，为防范虚假申报债权或各债权人分别申请的混乱情形，由中立的管理人申请较为合适。当然，如管理人未及时提起申请的，债权人有权要求管理人及时履职，确保在债权人会议召开前形成可被赋予临时表决权的债权人名单并报法院确定。

2.以何种标准设定临时表决权

临时表决权的债权金额设定将直接影响到债权人会议表决时的比例计算，实务中，常见的设定临时债权额的标准有：按照债权人申报的债权本金、申报的债权总额及管理人临时确定债权初算标准。无论采用何种标准，债权人并没有法定异议权或申辩救济途径，而为了能顺利参加债权人会议及避免相关决议事项被其他债权人左右，债权人不得不被动接受相关设定标准。

笔者检索了各地的工作规范、指引等文件，均未明确临时债权额确定的标准；经查全国企业破产重整案件信息网，绝大部分法院在出具确认临时表决权决定书时，仅列明临时债权额但并不明确确定的标准。少部分决定书，如河南省郑州市中原区人民法院（2022）豫0102破3号-2决定书、河南省郑州市金水区人民法院（2022）豫0105破8号之一决定书、山东省烟台市莱山区人民法院（2021）鲁0613破1、2号之二-1决定书以债权人申报金额为临时债权额；江西省婺源县人民法院（2022）赣1130破8号之一决定书以债权性质为区分，兼具债权人申报金额和管理人初审金额分别确定临时债权额；云南省昆明市五华区人民法院（2022）云0102破2号之二决定书、黑龙江省穆棱市人民法院（2022）黑1085破1号之二决定书以管理人初审金额为临时债权额。笔者在过往办案过程中，也曾遇到过法院指导管理人以债权人申报的债权本金确定临时债权额并于债权人会议召开时口头通知该决定的情况。

笔者认为，临时表决权的设定是保障债权人及时参与破产事务决策权的重要方式，为兼顾公平和效率，其设定标准不宜过宽或过严。管理人应在对现有申报材料初步审查的基础上，剥离无法成立的债权部分（如主体不适格、诉讼时效经过等），对剩余债权出具暂审结果，并以暂审结果为基础确定临时债权额。

3.临时表决权的效力范围

临时表决权设立的前提条件决定了其效力的有限性，基于为相关议程表决之需求，临时表决权一般仅限于当次债权人会议，且常见于第一次债权人会议。如后续召开债权人会议时，相关债权仍未审核完成，是否当然沿用前次债权人会议设定的临时债权额？笔者认为不宜继续沿用，理由有二：（1）避免相关主体的拖延行为。如前述，因债权人迟延申报债权等原因，管理人审核完毕所有债权存在客观困难，为如期召开债权人会议及决议相关事务，临时表决权的设定实为“无奈之举”。但债权人会议结束后，债权人应及时补充提交资料，管理人亦应及时完成审核工作，原则上下次债权人会议召开前应完成债权审核工作。（2）保证参与表决的债权额的准确度。债权人临时债权额的设定标准决定了其与最终审核确认的债权额存在一定的出入，进而直接影响到参与表决的债权总额及债权占比。除法律规定可撤销外，债权人会议的决议对全体债权人均具有约束力，实务中，临时表决权的加入有时会直接影响债权人会议表决的结果，也有可能原本设定的临时债权额在经过管理人最终审核后被依法判定不能成立的情形，那么将发生“非债权人”参与决策的事项约束了其他债权人的后果。基于此，临时表决权的延续效力不应被支持，以避免严重影响破产程序中重要事务的决策结果。

故，临时表决权的设定应执行“当次有效”原则，如后续仍需设定，应根据实际情况确定债权人名单及其临时债权额。

根据《企业破产法》第六十四条第一款、第八十四条第二款及第九十七条之规定，按照表决事项的类别，表决结果有着不同的核算规则，具体如下：

可见，破产程序中的表决执行双重多数决，即：既要考虑债权人人数，也要兼顾其债权额占比，防止个别债权人利用人数优势或债权额优势，人为干预会议决议。

即便如此，在适用法律条款的过程中仍出现了一些争议事项，常见于职工债权、担保债权及劣后债权等方面，具体如后所述。

1.职工债权人表决权限制的法理考量

根据《企业破产法》第四十八条第二款、第五十九条第五款之规定，职工债权不必申报，由管理人主动调查后予以公示；职工有权参加债权人会议并对相关事项发表意见。结合前述表决权行使的前提条件，通常来说，职工不享有表决权，仅在破产重整程序中，单设职工债权组以便对重整计划进行表决（《企业破产法》第八十二条第一款）。从立法及现实情况分析，职工债权在破产清算程序中处于清偿第一顺位，其权益往往能够得到充分保障；对于职工债权人数众多的破产案件，要求全部职工债权人参会且按照会议规则完成表决存在一定困难，故未赋予其表决权。

2.职工债权人表决权范围扩大的可能情形

实务中，确也存在破产案件中的债权人主要是职工，涉及破产财产的管理、变价、分配等事宜，最终将直接影响到职工债权的清偿结果，在此情况下，是否应做变通处理？苏州中院给出了其处理方式，即：在遇破产企业无产可破、职工债权难以保障的情况时，对此类企业进行清算中形成的变价、分配方案等，适时赋予债权人会议中职工表决权[5]。笔者对此表示赞同，破产清算程序的核心工作即偿债，无论哪种类型的债权人，其权益特别是债权受偿利益均应得到充分保障，如遇相关破产事务的结果直接影响到职工债权人的实质利益时，应变通处理并赋予其相应的表决权。

3.职工债权额应否纳入无财产担保债权总额范围

根据《企业破产法》第六十四条之规定，债权人会议的一般表决规则为“人数+债权额双过半”。笔者所属团队在具体案件的表决比例统计时，关于职工债权额是否列入无财产担保债权总额的问题，不同案件的承办法官给出了不同的指导意见。从担保有无的角度，职工债权确实属于无财产担保的债权类型，但是否因此必然列入表决统计范围？笔者持否定态度。前述多次提到，依法申报债权的债权人享有表决权，而职工债权系管理人主动核查的结果，那么在职工债权人未被赋予表决权的情况下，统计表决结果时，其当然不应放入无财产担保的债权总额范围内。否则将出现：计算表决人数占比时，职工被排除在外，而计算债权额占比时，职工债权又被放入无财产担保债权总额里，前后适用的规则矛盾，且可能出现因职工债权额的计入直接导致债权额占比始终无法过半的极端结果，最终导致债权人会议无法形成有效决议。

1.担保债权表决权设定规则的法理考量及不足

根据《企业破产法》第五十九条第三款之规定，在未放弃优先受偿权利的情况下，担保债权人对除和解协议和破产财产分配方案外的其他破产事项享有表决权。对于一般决议事项，担保债权人计入表决人数，但其债权额不纳入表决权金额计算范围内。全国人大法工委的解释为：担保债权人对债务人的特定财产享有法定的优先受偿权，故其债权受偿原则上不受破产财产分配和破产和解的影响。但该规定忽略了担保物的变现价值可能无法完全覆盖担保债权的情形：对于无法从担保物变现所得中受偿的债权部分，依法将纳入普通债权范畴（见《企业破产法》第一百一十条），若此时仍无对应的表决权，担保债权人将事实上受其他债权人表决结果的约束，这显然对担保债权人不公。

2.拆分表决规则的探索实践及适用建议

为解决上述问题，实践中已有拆分表决规则的规定探索，如《北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）》第一百零六条[6]、深圳中院《审理企业重整案件的工作指引（试行）》第九十一条[7]及重庆五中院《重整案件审理指引（试行）》第八十一条第三款[8]，可以看到，拆分表决规则常见于重整程序中（笔者认为，基于全面保障债权受偿利益的角度，破产清算程序与和解程序中的表决可参照实践），其设定的前提一般为担保物在破产程序中进行了价值评估，从而辅助判断担保债权优先受偿的范围，进而剥离出不能受偿的债权金额并纳入普通债权范围内，一定程度上弥补了担保债权表决权行使的实践漏洞。但又引发出了新问题，即担保物的评估价值并不当然等于最终可变现价值，受市场环境因素及担保物本身的质量、保管状态等影响，变现所得存在低于或高于评估值的情形，故以此进行债权额拆分也存在一定的局限性，且可能引发其余债权人的异议。

为了尽可能平衡各方利益，笔者认为，是否适用表决拆分原则应根据实际情况，不能一刀切进行分割，况且上述规定具有适用的地域限制。故建议在相关决议事项因普通债权总额及表决比例的变动可能发生完全相反的结果，进而影响到债权受偿结果的，担保债权人可要求管理人参照上述原则拆分表决权，但应书面明示其对于预计不足额清偿部分的债权放弃优先受偿权，以敦促担保债权人审慎抉择，避免其恶意干预普通债权组的决策。其他情况仍应按照《企业破产法》债权类型划分原则，且基于履职的公正性和客观性，管理人不应主动拆分债权。

1.劣后债权表决权行使的现实障碍

劣后债权并非《企业破产法》明确规定的债权类型。最高人民法院2018年3月4日印发的《全国法院破产审判工作会议纪要》第28条[9]、39条[10]首次明确劣后债权包括清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权、关联关系形成的债权等，但未进一步说明其表决权问题。此外，实务中关于股东债权应列为劣后债权的观点亦占据主导地位，《重庆市高级人民法院关于审理破产案件法律适用问题的解答》【渝高法[2017]207号】第5条[11]明确了将股东债权列入劣后债权的适用情形及其行权限制。

基于破产程序中债权清偿的顺序要求和破产财产本身难以保障各类债权清偿率的现实问题，劣后债权往往是“有名分而无实利”，考虑到其事实上无法受偿的法律后果，通常并不赋予其表决权。在破产和解和重整程序中，债权人为促成和解或重整，往往会核销一定比例的普通债权及全额放弃劣后债权，故劣后债权仍然未获表决机会。

2.劣后债权表决权行使的情形分析

那么，劣后债权人是否必然不享有表决权，其债权受偿利益只能被动等待债权人会议决议的安排吗？笔者认为应分情况讨论：

（1）在破产清算程序中，应先行测算各类债权清偿比例，判断劣后债权获偿的可能性后确定是否赋予其表决权。如破产财产无法保障普通债权全额清偿，那么劣后债权事实上不具备获得清偿的可能性，在此情况下，如机械赋予其表决权，其可能因此影响债权人会议决议并损害其他债权人的合法权益，其中的道德风险应引起重视。但假设破产财产依法定顺序清偿完毕普通债权后确有结余，那么劣后债权自然顺位取得受偿权利，此时应赋予其表决权，以关照其利益保护。

（2）在破产和解及破产重整程序中，原则上应赋予劣后债权人表决权。破产和解和重整中均明确了各方预先协商谈判的空间，最终的方案多存在让渡行为，根据《企业破产法》第九十四条及第一百零六条之规定，重整计划/和解协议执行完毕后，债务人对债权人未获清偿的债权部分取得豁免抗辩。对劣后债权而言，重整方案或和解协议如何制定债权清偿计划，将事实上影响其利益的实现，故应赋予其表决权。当然，和解协议因重在债务人与债权人的谈判，各方可以预先协商债权清偿的顺序和比例，避免了劣后债权人无故干预表决结果的风险；重整程序中单设劣后债权组后，假使劣后债权组表决未通过，法院仍有权在判断其利益并未受到实质性损害的基础上强裁重整计划草案。